【長文】宋碧琪:試析非法旅館問題及解決路徑



本澳旅遊業發達,對住宿需求旺盛。在此背景下,一些別有用心人士採用“租上租”模式,將住宅單位改建成非法旅館,在無牌照情況下非法經營,大廈“安樂窩”變成“七十二家房客”。此類現象屢見不鮮,且經過多年發展愈演愈烈。


從過去揭露的多宗非法旅館案情看,由於租客魚龍混雜,非法旅館除並非只是影響到大廈治安、衛生、消防等隱患,而是時常與黑工、賣淫、非法禁錮、逾期逗留、毒品等問題交織在一起,甚至引發命案。明顯非法旅館不再是簡單的普通違規經營問題,儼然變成刑事罪案的溫床。正因為如此,打擊取締非法旅館,淨化社區治安環境,多年來一直是政府與民間的高度共識。


一、非法旅館屢禁不絕氾濫成災

過去多年,非法旅館困擾着廣大大廈居民,就其具體分佈區域而言,並非固定不變,而是由線及面,遍地開花,經歷了一個“蓬勃發展”的過程。早期階段,非法旅館主要是集中在新口岸國際中心及“怡”字頭的幾棟樓宇。之後隨着本澳旅遊經濟發展,非法旅館亂象亦水漲船高,開始逐漸向各區擴散,不僅是普通住宅,就連豪宅也不能倖免。如今澳門北區、黑沙環和關閘,甚至包括黑沙等區亦存在不少非法旅館。非法旅館攻城略地,成為城市安全毒瘤。

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很多非法旅館的經營者並非業主本人,絕大多數都是租客租賃後再次使用,改裝成旅館,因此經營者經常輪換。入住非法旅館人群魚龍混雜,其中一部分除了自由行背包客,也有很多是在賭業灰色地帶搵食的人士,各式人等集聚,十分複雜。


選擇入住非法旅館,一方面是因為非法旅館價格便宜,另一方面,更重要的是入住的人士無須作任何登記,是隱身匿藏的最佳選擇。這樣,包括黑工、無證者、證件逾期者等各種三教九流在內,對非法旅館自然青睞有加,令到周邊治安環境愈加惡劣,衍生毒品交易、搶劫、流鶯、非法居留及禁錮等罪案,長期困擾大廈居民和住戶安居。同時也增加了消防、衛生等隱患,生命財產受到嚴重威脅。比如,新口岸鴻安中心非法旅館亦發生過多宗命案,曾轟動一時。


更嚴重的是,因為出入均不需要身份證明,大量非法旅館散落於社區,得不到合法監管,給一些非法入境的犯罪集團或恐怖犯罪分子,提供了有機可乘的天賜良機,甚至成為恐怖集團從事聚集威脅城市公共安全的指揮部。這並非危言聳聽,有過多年打擊非法旅館經驗的旅遊局曾明確承認過,現時非法提供住宿行為並非單純為藉着經營以獲得不法利潤,部分是利用非法提供住宿點隱藏其他非法行為的情況。


當局打擊非法旅館多年,非法旅館並沒有隨着時間推移而有所減少。相反,經濟利益誘惑下,非法旅館愈演愈烈成為不爭事實,成為社區揮之不去的定時炸彈。時至今日,非法旅館漸漸趨向規模化、集團化經營,內部成員各有分工,運營手法亦十分高明隱蔽。非法旅館單位的新聞再也並非“新聞”,隔三差五便爆出非法旅館內出現命案、賣淫等。直至近月又再度出現“太空艙床位”、“廚房床位”、“大學學生宿舍床位”等各種神奇百態的非法旅館現象,對當局的社會治理能力帶來嚴峻考驗。


二、當前打擊非法旅館困境

礙於缺乏法律依據,過去多年,旅遊局與相關部門雖然一直合作打擊非法旅館,只是始終未能達到預期效果。在社會多番努力下,幾經轉折,直到二○一○年,特區政府終於制定了《禁止非法提供住宿》法,首次填補了本澳打擊非法旅館的法律空白,為非法旅館問題的徹底解決一度帶來希望。根據該法例,執法部門可向法院申請入屋調查令,入屋調查後,如有強烈跡象顯示有關獨立單位用作經營非法旅館,旅遊局可命令採取停水、停電、封屋等一系列措施,還可科處20至80萬元罰款等。


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法案生效之後,一段時間內的確發揮積極作用,相關執法部門高調稽查非法旅館亂象,不少經營者自動退場,非法旅館一度偃旗息鼓,得到短暫抑制。但風頭過去之後,非法經營者利用各種漏洞,令非法旅館問題死灰復燃,演變成今日烈火之勢。


當然,造成上述執法成效差強人意,主要在於兩個方面原因:一方面是由旅遊局主導執法未必合適。對於負責巡查的旅遊局督察,他們屬於行政文職,經營非法旅館不少伴有暴力風險,這樣對於旅遊局文職人員來說十分危險。雖然現時旅遊局也有聯合治安警共同巡查,但後者主要是配合角色,效率低並浪費人資。不僅如此,現時旅遊局的稽查人員僅40多人,除了定期巡查懷疑非法旅館外,亦會巡查旅行社、酒店等,人手壓力十分明顯,相比遍地開花的非法旅館,存在人資上的滯後性。然而治安部門在這方面就佔很大優勢。比如前幾年出現藏屍案的鴻安中心,當時居民多次投訴相關部門,懷疑單位內有多個非法旅館,但當局因人手緊缺,未能及時調查。幾個月後命案揭發,治安警立即封印該大廈幾個單位。由此看出,治安警的執法優勢明顯優於其他行政部門。


另一個令到非法旅館屢禁不止的原因,就是在於行政處罰的阻嚇力不足。許多非法旅館以“租上租”模式經營,大部分非法旅館經營者、單位的控制者都來自內地或東南亞地區。當遇到當局查封非法旅館時,由於只是行政罰款,他們人身處於自由狀態,無法被羈押,很容易在不繳交罰款情況下直接逃離出境,根本起不到處罰效果。據統計,過去幾年查封的1,000多宗非法旅館個案中,至今只有約100宗繳交罰款,原因就在於此。與此同時,封屋斷水斷電等措施難以損害其實際利益,並不知情的業主與大廈居民反而成為最大受害者。實際經營者卻得不到應有查處,根本無法阻止非法旅館猖獗局面。過去有新聞報道,原懷疑一處非法旅館在被解封不久,居然再次被租用作非法旅館,且租客為持同一證件者。


三、經營非法旅館列刑事化打擊

非法旅館經營手法越來越隱蔽,且經營者心態肆無忌憚,問題越來越複雜,現行打擊非法旅館法律屬於行政處罰,阻嚇力有限,發揮不出有效作用,對經營者難以起到根本震懾效果。早在《禁止非法提供住宿》法律制定之初,社會就提出希望一步到位,直接將非法旅館列為刑事化處理。但當時有關部門僅表態,會認真研究非法旅館經營方式的變化,並認為隨着“物業管理法”、“房地產中介法”等法規的制定或修改,非法旅館的生存空間將被不斷壓縮。然而,如今八年過去,非法旅館不僅未有消失,反而愈演愈烈,“打擊一間,轉頭又建一間”,氾濫成災,大廈居民飽受毒害。直接將非法旅館列為刑事化處理,已經不能再拖。


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將經營非法旅館進行刑事化打擊,並非本澳獨創,鄰埠香港同樣存在非法住宿問題,但打擊手段遠遠嚴厲過澳門。與澳門目前只有罰款等行政手段不同,香港的《旅館業條例》採取的則是行政罰款與刑事化打擊並存的策略,法律威懾力明顯強過單純罰款等行政措施。無牌經營酒店或民宿者都須負上刑事責任,彰顯了港府對待非法旅館的堅定打擊態度,對不法分子起到明顯的震懾作用。不僅如此,經營非法旅館刑事化處理後,案件升級,會有更多刑偵手段可以利用,有助提高偵查效力效率,以及深挖經營非法旅館背後的其他深層次因素,整體降低社區刑事罪案隱患,起到一石多鳥的實在效果。


非法旅館猖獗多年,對大廈居民生活、治安、公共衛生和防火帶來極大隱患,與多樣嚴重罪案糾纏在一起,並非只是簡單的無證經營問題。強烈呼籲相關部門盡快達成共識,真正行動起來,盡早檢討現有法律,盡快將經營非法旅館列入刑事化,加大阻嚇;完善執法力度,從而精準打擊非法旅館經營者,加強對非法旅館問題標本兼治,還大廈居民寧靜安全的安居環境。


四、從城市發展構建宜居環境

當然,本澳作為世界旅遊休閒城市,來自世界各地遊客逐漸增多,二○一八年全年入境旅客已達到3,580萬人次,對住宿服務的需求旺盛也是一個不爭事實,尤其對三星級以下經濟型酒店需求殷切。這是當前面臨的現實環境,也是非法旅館現象長期存在的一個市場基礎,值得深思和檢討。


為配合本澳住宿市場的多元化需求,維持旅遊之都和民生需求的平衡,全面構建宜居城市環境建設,建議持續完善旅遊發展規劃,加大政策支援,與業界加強合作,增加三星以下等大眾經濟型酒店供應,不斷完善本澳酒店等配套設施供應;或者在符合消防、衛生等技術要求前提下,加快推動落實工廈等空置建築活化等計劃,擴大更多經濟型酒店、旅館入市,豐富本澳住宿市場,讓不同需求的遊客都得到適宜服務,從根本上減少非法旅館存活空間;以及嘗試透過區域合作,加大政策協作,紓緩住宿市場緊張等。多管齊下,推動本澳酒店業更好緊貼市場需求,從而降低非法旅館對社區安居環境的影響,推動本澳宜居城市建設。


另外,也要不斷加強社會宣傳,透過旅遊網站、公共場所資訊等多種方式,加大向遊客宣講住宿非法旅館的危害性,促使提高安全警覺意識。除此之外,相關執法當局亦要強化與大廈業主會、大廈管理公司溝通合作,增加警情共用和協作聯動。官民齊心,共同防範打擊非法旅館,為大廈居民打造一個安全祥和的安居環境。


宋碧琪 (澳門立法會議員)


刊登【澳門日報--蓮花廣場│長文】



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